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周恩来刘少奇争论是否应该实行“差额选举”

核心提示: ”(《建国以来重要文献选编》第4 册,中央文献出版社1993 年版,第34 页)但从最后的投票情况看,在“等额选举”的规则下,投票阶段“另选自己愿选的其他任何选民”对选举结果基本不产生任何影响,当时北京市普选中正式代表候选人之外选民的得票情况很清晰的显示了这一点: 由上表...

“差额选举”是指选举中候选人数额应多于预定的当选人数额的选举方式,与其相对应的是等额选举,即候选人的数额等于应当选者数额。“差额”还是“等额”决定了选民对候选人有没有选择的余地,也决定了候选人是否在乎选民手中的选票。

新中国成立以来,前三十年我国一直奉行等额选举,即选几人,提几人。从79年开始,虽然我们的法律在原则上确认了“差额选举”,但在实践中,人们至今依然没有感觉到自己的选票对人大代表和党政机关领导的选任中有何影响。那么,“差额选举”我国选举中都经历了那些曲折呢?

一、新中国前30年:人大代表等额选举,领导干部上级任命

1、首次普选实行“等额选举”: 选多少代表,就提多少候选人

新中国成立后的前三十年,我国实行的是等额选举制。虽然1953年《选举法》并未明确规定采用等额还是差额,但邓小平1953年3月8日在《关于基层选举工作的报告》中谈及候选人的提名方式时,曾明确提出要采用“等额选举”方式:

“由乡选举委员会找农村中的共产党、青年团、合作社、农会、妇女会等组织的代表,共同协商后,由这些团体联合提出候选人名单。选民也可以单独提名。选多少代表,就提多少候选人。”(张金才《邓小平与新中国第一次全国基层选举》,《党的文献》2010年第 5期)

随后,中央选举委员会在作为普选的指导性文件《关于基层选举工作的指示》中将等额选举作为一项选举规则确定下来:基层选举一般应“选举区域应选几个代表,就提出几个代表候选人”。就这样,“等额选举”成为全国首次普选中候选人提名的指导原则,在各地的普选中被不折不扣的执行。比如在53-54年北京市首次普选中,采取的就是等额选举。当时的北京市委在下发的《北京市市辖区人民代表大会选举实施细则》进一步规定:

中国共产党、各民主党派、各人民团体和不属于上述党派团体的个别选民均得按选举区域联合或单独提出代表候选人名单,但所提代表候选人总数以不超过应选代表数为限。

也就是说,选几名,提几名,只能少,不能多,正式代表候选人名单基本上就是投票中要选的代表,这项规定在北京市普选的候选人提名和正式候选人确定过程中被严格执行:

在区级选区中:比如西单区共有228305 人,按照选举法规定,本区应选市代表167名,提出正式候选人167人,最后全部当选。

在乡级选区中:石景山区龙村,有居民1200人,选民700 余人,应选乡代表8人,提出正式候选人8人,当选8人。白庙乡白庙村选举站,有居民400多人,其中选民250余人,应选乡代表4人,提出正式候选人4人。

……

虽然《选举法》51条规定:“选举人可按代表候选人名单投票,亦可另选自己愿选的其他任何选民。”(《建国以来重要文献选编》第4 册,中央文献出版社1993 年版,第34 页)但从最后的投票情况看,在“等额选举”的规则下,投票阶段“另选自己愿选的其他任何选民”对选举结果基本不产生任何影响,当时北京市普选中正式代表候选人之外选民的得票情况很清晰的显示了这一点:

周恩来刘少奇争论是否应该实行“差额选举”

由上表可以看出,候选人以外的选民得票高于100票的共两人,当年西四区投票人数143159人,其最终当选代表得票率最低的是77%,由此看来,投票阶段的被选民“另选”的候选人当选的可能性微乎其微。

正因为如此,当时观摩普选的一个印度人就对“等额选举”的民主性产生了质疑,他询问中方普选工作人员:“你们为什么选几名提几名,党派怎么竞选?”(吴继平《当代中国第一次普选运动研究》)

与人大代表选举相呼应,1954年全国人大组织法和地方组织法都没有规定实行差额选举,当时不论是中央国家机关领导人员还是地方各级国家机关领导人员,尽管名义上规定应该由选举产生,但实际上一直采取上级任命或“等额选举”来选任。(于泽远《中国选拔县级以上领导 差额选举仍无法落实》)

2、刘少奇首倡“差额选举”,周恩来坚持“等额选举”

由于“等额选举”存在诸多问题,中共领导人曾在1957年曾针对候选人数是否应多余应当选人数的问题进行了争论,可惜结果因“反右”而不了了之。

1957年6月19日,刘少奇在讨论一届全国人大四次会议议程时谈到来年全国人大代表的换届选举问题,他直接提出应该实行“差额选举”:

候选人可以多于应选人数,例如选10个代表可以提20个或25个候选人,但在提出名单时,还是要经过协商。

然而七天后,1957年6月26日,周恩来在第一届全国人民代表大会第四次会议上做的《政府工作报告》中则明确要坚持实行“等额选举”:

至于候选人的名额问题,过去在联合提出的候选人名单中,候选人数和当选名额相等,这是各方面协商的结果。今后在这个问题上的具体作法,也仍然要经由各方面协商决定。(《1957年国务院政府工作报告》)

随后,在一届全国人大四次会议上讨论全国人大代表和地方各级人大代表换届选举问题时,许多代表赞成实行差额选举,但对差额比例有不同意见。为此,大会主席团召开扩大会议讨论这个问题。7月12日,以主席团名义向各位代表致函说:

在各代表组讨论中,候选人名额究竟以多于应选名额多少为好,意见不完全相同。有代表组组长、副组长参加的主席团扩大会议认为,这个问题可以不作决定,建议常务委员会处理。处理的原则是候选人的名额可以多于应选人名额,但是不超过百分之五十。具体作法,在选举过程中经由各方面协商决定。以上意见,请各代表组讨论,并将讨论结果告知主席团。(刘政《刘少奇促进民主法制建设二三事》)

随后据当时文件记载,“各代表组讨论,同意主席团的意见”。7月15日,大会执行主席刘少奇最终也同意此问题交全国人大常委会处理:

在各级人民代表大会代表的选举中,代表候选人和应选人的名额的比例问题,各代表组同意主席团的意见,交由常务委员会处理。(刘政《刘少奇促进民主法制建设二三事》)

至此,关于“差额选举”虽然几经讨论,最终被搁置,再无音讯。此后,尽管没有法律的明文规定,等额选举成为选举的唯一方式被延续下来。

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