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清朝是“轻徭薄赋”朝代 长期行低税率政策(2)

二、晚清财政与国家的调控能力

由此看出清政府调动国家与社会资源的能力极其有限。财政是一国政府实现其各项职能的重要手段,财政资源的有限性必然导致政府效能的有限性。“在欧洲‘落后’国家的最初的工业化热潮中(例如十九世纪九十年代的俄国),国家预算代替了受到贫困的农业部门严重限制的微弱的市场需求和资本供应。在德国和法国等不那么‘落后’的国家中,工业银行提供信贷的业务也起到了同样的作用。但在清末,中国却一样也没有。”清政府难以提供近代市场经济发展所必需的足够的公共品。在一个有比较成熟的市场机制的环境下,政府提供公共品主要表现为制定和维护市场竞争的规则与秩序,提供市场所不能提供的基础设施的建设。对晚清政府而言,它所能做的主要是后者。然而在整个晚清时期,政府的投资能力显得明显不足,它没有也无力把资金投于经济发展所需要的社会基础设施的建设。晚清政府有过很多次大规模的借款,但借款的主要用途是在军费的开支上,直接用于经济发展和实业建设的数目很少。仅以1877-1890年为例,“晚清政府共有25次借款,其中用于军事目的的有13次,占总款额的71. 84%,而用于实业的借款才5次,仅占总款额的8.97%。” 洋务派曾掀起了中国早期的现代化浪潮,但李鸿章等人的努力显然面临着缺乏资金和经营技术这类巨大的困难。在政府应该投资的基础设施中,铁路建设没有也没能受到重视,使中国到1894 年还只有195英里的铁路线。政府不能保证对公共品的投入制约了经济的发展,使政治体系自身的合法性受到了挑战。罗兹曼等人评论说:“如果19 世纪60年代末,清廷下决心推动现代化的话,自然会形成一个完全不同的经济发展模式。” 这种假定过于理想化,因为晚清政府没有充足的财力在当时的环境下来致力于现代化的建设。

清政府的效能低下还表现在太平天国战争前后发展起来的厘金制。在19世纪,财税机构从最初依靠土地税转变为依靠商品税和关税,但这些税种不是处于中央政府的控制和管理之下,而是受省级督抚的控制,经济权力发生了由中央向地方的倾斜,主动权也就从中央政府转移到地方。这给地方政府大规模地、不合理地、不固定地强制征收厘金提供了条件。厘金制类似欧洲重商主义之前的各地贸易关卡,对国内流通的货物在每个地方关卡收1-10%的厘金。由于对跨省跨区贸易重复收税,这种税收制使贸易的交易费用极高,对分工的发展起着严重的阻碍作用。厘金作为对工商业增税的一种制度形式,不仅代替了当时已经处于瘫痪状态的国内常关的职能,而且随着战区的变化,厘金局卡有“因地制宜”设置的灵活性,使它更加超过了常关所起的作用,日益严重地阻碍着土货在市场上的流通,而有利于洋货的倾销,进一步加强了洋货对土货的竞争力。欧洲重商主义虽然用各种产业政策和保护关税阻碍国际贸易,但它却以统一国内度量衡,废除国内贸易关卡,减少了国内交易费用,促进了国内统一市场和分工的发展。中国的厘金制虽然受到外国条约制的限制,但是一直要等到民国时代才被完全废止。

三、晚清财政与军事近代化

晚清政府财政的支绌也是军事近代化的重要障碍之一。这里仅以最具代表性的筹办近代海军为例。建立近代海军,不论是船炮的配备,以及人材的训练无不需要大量的金钱加以支持。以晚清的财政实力想发展一支强大的新式海军,其困难不难想象。当时政府的岁收约为9000万两,海防经费400万两,约占4.4%,其数本已不多,经南北洋分拨后,为数更微。可是这笔经费的问题却层出不穷:清廷创建海军之初,既无一个通盘的计划,也没有一定的专用经费,仅由东南各地沿海的督抚自行设法,就地筹措。而各省本身财源不足,加之各督抚缺乏近代民族国家意识,因此对于应拨给南北洋的海防经费,不是拖欠,即是截留,使南北洋根本难以收到足额。“以北洋而论,自光绪元年至六年,平均每年仅及1 / 4多;七年至十二年,平均每年仅超过半数,十二年以后,海军经费虽全拨归海军衙门,但情形却依然未见好转,有时甚至还不如以前。北洋海军每年原需170余万两,经过一再删减,最后仅余90余万两,捉襟见肘,维持经常的人事经费已甚勉强,至于再增加装备,则更为不可能。”

即使如此少量的海防经费,政府还要不断地向之动脑筋,借故滥加挪用。“计先后奉旨借拨晋豫赈银20万两,借拨晋省赈粮银10万两,代购豫省赈粮借拨银12万两,直省采买赈粮借拨银15万两,扣招商局借拨京城平籴资本银6万两,奉旨拨借河间开井费银4 万两,添购京籴杂粮银3万两,合计共达70万两。再加上借拨滇案恤银20万两,合为90万两,几乎是北洋前三年收入的一半。此外,户部为了偿还西征军饷借款,又规定于各海关应拨南北洋海防经费四成洋税内扣除一半(100万两),影响北洋海军发展至深且巨。” 更为不幸的是,慈禧大肆挪用巨海军军费为庆祝自己的六十万寿修建三海及颐和园。“她从海防经费中究竟提取了多少钱来盖造颐和园,其确切目是难以弄清楚的。但是我们发现,醇亲王在1888 年11月给李鸿章写信,要求他向几个省的督抚们筹款二百万两,存入天津洋行,以其利息用于进一步修造这座避暑离宫。可是,这只不过是刚刚开始,因为1891年3—6月清帝批准了海军衙门本身的奏折,公然建议颐和园的建筑款项应取自海防捐款和驻外使团专款。” 以致最后海军衙门向清帝建议“停购船械”,给北洋海军的发展以沉重打击。

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关键词: 税率 朝代 政策